一文读懂项目审批制、核准制和备案制

《政府投资条例》将于今年7月1日起实施，条例要求政府投资项目实行审批制。而2016年颁布的《企业投资项目核准和备案管理条例》则是对企业投资项目的规范。这样，准确把握项目的投资属性，采取适用的管理规范就成为关键。本文梳理了审批制、核准制、备案制的现行政策规定，供大家参考。

1、审批制

根据《政府投资条例》（中华人民共和国令第712号）第9条：政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目，……，报投资主管部门或者其他有关部门审批。该条意味着只要是政府投资的就要走审批程序。同时该条要求项目单位应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计，按照政府投资管理权限和规定的程序，报投资主管部门或者其他有关部门审批。

（1）项目建议书。

根据《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》（国办发[2007]64号）：实行审批制的政府投资项目，项目单位应首先向发改部门报送项目建议书，依据项目建议书批复文件分别向规划、国土和环保部门申请办理规划选址、用地预审和环境影响评价审批手续。

项目建议书的申请一般需要项目主管部门申报文书、工程咨询机构的项目建议书、年度所在地区的政府投资计划或政府决策文件等。完成相关手续后，项目单位向发展改革委等项目核准部门报送项目申请报告，并附规划选址、用地预审和环评审批文件。

（2）可行性研究报告的审批，一般需要项目主管部门申报文书、企业提供的项目可行性报告、城乡规划部门的建设项目规划选址意见书、国土部门或海洋部门国土资源（海洋）行政主管部门出具的用地（用海）预审意见等。拿到可行性研究报告的批复后，向城乡规划部门办理规划许可手续，向国土部门办理正式用地手续，最后向建设主管部门办理开工手续。

（3）初步设计及概算审批。根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）：对于政府投资项目，采取直接投资和资本金注入方式的，从投资决策角度只审批项目建议书和可行性研究报告，除特殊情况外不再审批开工报告（《政府投资条例》第20条：国务院规定应当审批开工报告的重大政府投资项目，按照规定办理开工报告审批手续后方可开工建设），同时应严格政府投资项目的初步设计、概算审批工作。根据《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发[2016]18号）：规范政府投资管理……改进和规范政府投资项目审批制，采用直接投资和资本金注入方式的项目，......，要在咨询机构评估、公众参与、专家评议、风险评估等科学论证基础上，严格审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计…”。从地方发改委的网站看到，一般要提供项目主管部门申报文书、设计中介机构的初步设计方案及概算等材料。

2、核准制

不适用政府投资建设的项目，涉及重大和限制类固定资产投资的，均适用核准制。文件依据是《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）第二部分：对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制。其中，政府仅对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准。核准制项目由国家发改委定期颁布的《政府核准的投资项目目录》确定，文件依据是《企业投资项目核准和备案管理办法》（国家发改委2017年2号令），同时该办法第4条规定“除涉及国家秘密的项目外，项目核准、备案通过国家建立的项目在线监管平台办理（政府投资项目是投资项目在线审批监管平台）。核准机关、备案机关以及其他有关部门统一使用在线平台生成的项目代码办理相关手续”。

目前该目录的最新版本是2016年颁布的，《国务院关于发布政府核准的投资项目目录(2016年本)的通知》（国发[2016]72号）。该通知对不同行业的项目/投资金额等规定了不同的核准部门或层级。其中，在“第11条外商投资”中明确规定：“《外商投资产业指导目录》中总投资(含增资)3亿美元及以上限制类项目，由国务院投资主管部门核准，其中总投资(含增资)20亿美元及以上项目报国务院备案。《外商投资产业指导目录》中总投资(含增资)3亿美元以下限制类项目，由省级政府核准。前款规定之外的属于本目录第一至十条所列项目，按照本目录第一至十条的规定执行”。（此处目录指《政府核准的投资项目目录》，非《外商投资产业指导目录》（目前是2017年修订版），因为通知正文是另起一行强调此事，读文件，断句很重要）”。

在最后一条：境外投资，“涉及敏感国家和地区、敏感行业的项目，由国务院投资主管部门核准。前款规定之外的中央管理企业投资项目和地方企业投资3亿美元及以上项目报国务院投资主管部门备案”。根据《境外投资项目核准和备案管理办法》（国家发改委第9号令，2014年），敏感国家和地区包括：未建交和受国际制裁的国家，发生战争、内乱等国家和地区；敏感行业包括基础电信运营，跨境水资源开发利用，大规模土地开发，输电干线、电网，新闻传媒等行业。另，根据《关于发布境外投资敏感行业目录（2018年版）的通知》（发改外资[2018]251号），国家发改委制定了《境外投资敏感行业目录（2018年版）》。境外投资的定义，依据是《企业境外投资管理办法》（国家发改委令第11号），是指中华人民共和国境内企业直接或通过其控制的境外企业，以投入资产、权益或提供融资、担保等方式，获得境外所有权、控制权、经营管理权及其他相关权益的投资活动。

对于境外投资这一块，刚才提及的是《境外投资项目核准和备案管理办法》（国家发改委第9号令，2014年）。后续还有一个《关于修改《境外投资项目核准和备案管理办法》和《外商投资项目核准和备案管理办法》有关条款的决定》（国家发改委第20号令，2014年），该通知对两个办法各修改了一条内容：前者修改的是“涉及敏感国家和地区、敏感行业的境外投资项目，由国家发展改革委核准。其中，中方投资额20亿美元及以上的，由国家发展改革委提出审核意见报国务院核准”。后者修改的是《外商投资项目核准和备案管理办法》（国家发改委第12号）将第四条修改为“外商投资项目核准权限、范围按照国务院发布的《核准目录》执行。

另外，《境外投资项目核准和备案管理办法》（国家发改委第9号令，2014年）于2016年4月13日至5月13日征求意见，尚未看到修订后的正式文件下发，国家发改委官方网站显示的仍然是2014年的老办法；《外商投资项目核准和备案管理办法》（国家发改委第12号，2014年）仍然有效，遇到该类业务要对照原文看由谁核准或备案。另外的一个新变化是，2018年6月28日，国家发展改革委和商务部联合发布了《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2018年版）》，《外商投资产业指导目录（2017年修订）》中的外商投资准入特别管理措施同时废止，鼓励类外商投资产业目录继续执行。

一般的，项目需要核准的，企业在完成可行性研究后，根据结论委托有资质的工程咨询机构编制项目申请报告，分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审好环评手续。履行手续后，企业向发改部门报送项目申请报告，并附规划选址、用地预审和环评审批文件。核准后，依据核准文件向城乡规划部门办理规划许可证、向国土部门办理正式用地（用海）手续（国土资源主管部门明确可以不进行用地预审的情形除外）、港口行政管理部门出具的岸线使用审批意见（使用岸线项目）等。最后依据上述手续向建设主管部门办理开工手续。

3、备案制

《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）：“健全备案制，对于《目录》以外的企业投资项目，实行备案制，除国家另有规定外，由企业按照属地原则向地方政府投资主管部门备案”。另外涉及的重要文件还有《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发[2016]18号）；《企业投资项目核准和备案管理条例》（国务院令第673号，2016）：“对关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目，实行核准管理。政府核准的投资项目目录由国务院投资主管部门会同国务院有关部门提出，报国务院批准后实施，并适时调整。国务院另有规定的，依照其规定。除国务院另有规定的，实行备案管理的项目按照属地原则备案，备案机关及其权限由省、自治区、直辖市和计划单列市人民政府规定”。《企业投资项目核准和备案管理办法》（国家发改委2017年2号令）第4条规定“除涉及国家秘密的项目外，项目核准、备案通过国家建立的项目在线监管平台办理。核准机关、备案机关以及其他有关部门统一使用在线平台生成的项目代码办理相关手续”。文件要求开门见山，通俗易懂。

备案制项目由企业自主决策，但应向政府部门提交备案申请，履行备案手续。企业登录当地“**市/区/省投资项目在线审批监管平台”，填报项目备案信息即可。一般包括企业基本情况、项目名称、建设地点、建设规模、建设内容；项目总投资额；项目符合产业政策的声明等，无需提交任何前置要件。备案通过后企业或项目单位分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审和环评手续，最后根据批复文件向建设部门办理开工手续。

关于境外投资备案的，根据《企业境外投资管理办法》（国家发展改革委令第11号）第14条：“实行备案管理的范围是投资主体直接开展的非敏感类项目，也即涉及投资主体直接投入资产、权益或提供融资、担保的非敏感类项目。实行备案管理的项目中，投资主体是地方企业，且中方投资额3亿美元以下的，备案机关是投资主体注册地的省级政府发展改革部门。非敏感类项目，是指不涉及敏感国家和地区且不涉及敏感行业的项目。中方投资额，是指投资主体直接以及通过其控制的境外企业为项目投入的货币、证券、实物、技术、知识产权、股权、债权等资产、权益以及提供融资、担保的总额”。注意，这里的投资额包括担保。

境外投资备案的，发改部门审核的一般材料包括企业提供的项目备案申报文件、投资主体投资决策文件、企业提供的项目备案表、工商局提供的投资主体注册登记证明文件、企业提供的追溯至最终实际控制人的投资主体股权架构图、最新经审计的投资主体财务报表、具有法律约束效力的投资协议或类似文件、证明投资资金来源真实合规的支持性文件、境外投资真实性承诺书等。

另外，《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》（国办发[2019]11号文）第二部分统一审批流程中提到了要“精简审批环节”，这一块对审批流程也提出了一些具体要求。例如“环境影响评价、节能评价等评估评价和取水许可等事项在开工前完成即可”、“可以将用地预审意见作为使用土地证明文件申请办理建设工程规划许可证”等等。我们要随时关注相关审批政策或制度的变化，跟上当前深化改革的内在工作要求。